De accountant controleert de jaarrekening van de gemeente en neemt daarover een oordeel op in een verklaring. Dat is een voorwaarde die wordt gesteld in het Besluit Begroting en Verantwoording (BVV). De verantwoording over de jaarrekening wordt afgelegd door het college van B&W.
In 2011 is besloten om het college een verklaring te laten geven met betrekking tot de rechtmatigheid. Die verklaring wordt vervolgens door de accountant beoordeeld.
Uitgangspunten van de raad
Om het belang van rechtmatigheid te onderstrepen heeft de gemeenteraad de volgende normen vastgesteld:
Goedkeuringstolerantie
Deloitte Accountants heeft opdracht een goedkeuringstolerantie van 1% op de totale lasten aan te houden bij het bepalen van het uiteindelijke oordeel. Dit gebeurt volgens de Controleverordening (art. 213 GW). Op basis van de aangeleverde cijfers is de goedkeuringstolerantie in 2019 1% van de totale lasten (inclusief reserves). Dat is afgerond € 4,07 miljoen. De tolerantie voor onzekerheden bedraagt in 2019 afgerond €12,20 miljoen.
Rapporteringstolerantie
Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend.
Op basis van de aangeleverde cijfers is de te verwachten rapportagetolerantie in 2019 €407.000 inclusief toevoeging aan reserves.
Goedkeuringstolerantie | Goedkeurend | Beperking | Oordeelonthouding | Afkeurend |
Fouten in de jaarrekening | <=1% | >1%-<3% | - | >=3% |
Onzekerheden in de controle | <=3% | >3%-<10% | >=10% | - |
De rechtmatigheidscontroles zijn uitgevoerd aan de hand van drie criteria:
- Voorwaardencriterium; zijn baten, lasten en balansmutaties volgens geldende wet- en regelgeving tot stand gekomen?
- Begrotingscriterium: zijn de financiële beheersmaatregelen tot stand gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s?
- Misbruik en oneigenlijk gebruik: zijn er maatregelen getroffen om te voorkomen dat derden misbruik of oneigenlijk gebruik maken van overheidsgelden?
Over het boekjaar 2019 vindt een toets plaats op het voorwaardencriterium. Daarbij wordt gekeken naar de hoogte, duur en recht van financiële beheersmaatregelen. De raad heeft het normenkader op 13 februari 2019 vastgesteld. Collegebesluiten worden alleen betrokken bij de rechtmatigheidstoets voor zover ze een noodzakelijke uitwerking zijn van rijks- of gemeentelijke regelgeving en betrekking hebben op financiële beheersmaatregelen.
Organisatie controlefunctie
De gemeente Deventer vindt een sterke controlefunctie van groot belang. Onder deze controlefunctie valt:
- Optimaliseren van het zelf controlerend vermogen;
- Beheersing van de risico’s;
- Gedegen evaluaties van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gemeentelijk beleid (ex. Artikel 213a Gemeentewet);
- Toepassen van organisatie ontwikkel audits.
Belangrijke aspecten bij de organisatie van de controlefunctie zijn
- Opzetten van heldere kaders (doelstellingen en randvoorwaarden);
- Heldere (tussentijdse) informatievoorzieningen;
- Een goed opgezette en beschreven administratieve organisatie;
- Goed verankerde (verbijzonderde) interne controle van processen waarbij wordt vastgesteld dat:
- Er in de opzet sprake is van een goede Administratieve Organisatie/Interne Beheersing;
- De processen worden uitgevoerd volgens de beschreven opzet;
- De interne controlemaatregelen worden uitgevoerd volgens de gestelde kwaliteitseisen.
- Management control en het voeren van de gesprekken hierover;
- Risicomanagement.
Interne controles en onderzoeken
De artikelen 212 en 213a uit de Gemeentewet bepalen dat het college jaarlijks diverse interne controles en onderzoeken uitvoert om te bepalen of beleidsuitvoering door de ambtelijke organisatie binnen de gestelde kaders plaatsvindt.
De uit te voeren controles en onderzoeken zijn opgenomen in het auditplan 2019 en hebben onder andere betrekking op fiscale audits, getrouwheidscontroles, standaard controles op primaire processen en specifieke onderzoeken.
De gemeente kent een aantal primaire processen (o.a. inkopen) met een fors materiele omvang waarbij het van belang is dat deze periodiek worden getoetst “buiten het proces”; het zijn zogenaamde verbijzonderde interne controles (VIC’s). Deze standaard verbijzonderde controles worden vanaf de tweede helft 2018 uitgevoerd door de huisaccountant Deloitte conform de optie die hiervoor was opgenomen in de offerte aanvraag ten behoeve van Europese openbare aanbesteding accountantsdiensten (in 2017).
Kernoverwegingen hierbij zijn geweest doelmatigheidsaspecten (lees: structurele realisatie bezuinigingen en de verder aanscherping van de eisen op het gebied van onafhankelijkheid, deskundigheid en kwaliteit inzake het “zelfstandig uitvoeren van de verbijzonderde interne controles” teneinde “Cos 610” proof te kunnen zijn zodat de accountant volledig kan steunen op deze controles. Het begrip “Cos 610” proof houdt in dat de accountant de uitgevoerde werkzaamheden niet behoeft te “dupliceren” (lees: afzonderlijk weer moet toetsen / screenen).
Hieronder treft u informatie omtrent de (verbijzonderde) interne controles welke door de gemeente zijn uitgevoerd.
Meer informatie
Voorwaardencriterium
Uit het overgrote deel van de (verbijzonderde) interne controles blijkt dat de gemeente heeft gehandeld binnen de geldende kaders en richtlijnen van het voorwaardencriterium.
Er is getoetst op financiële fouten en onzekerheden met betrekking tot de aspecten recht, hoogte, duur.
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2018 bedroeg €995.520 (excl. Btw). Dit was vooral te wijten aan onrechtmatige Europese aanbestedingen uit in het verleden (vóór 2012/2013) afgesloten contracten. Hieronder volgt een toelichting op de financiële fouten in 2019. De financiële onzekerheid over het dienstjaar 2019 was nihil.
Deloitte heeft met betrekking tot de uit te voeren standaard controles (VIC’s) 2019 de volgende primaire processen getoetst.
- Inkopen goederen en diensten
- Rechtmatigheid Europese aanbestedingen
- Investeringen
- Participatiewet
- Subsidieverstrekkingen
- Subsidievaststellingen
- Belastingopbrengsten
- Verhuuropbrengsten
Uit de door Deloitte uitgevoerde standaard controles vloeiden geen financiële onrechtmatigheden uit voort.
Specifiek vervolgonderzoek aanbestedingen
Aanvullend op bovengenoemde controles is er intern een specifiek vervolgonderzoek uitgevoerd naar de rechtmatigheid van de aanbestedingen van inkopen respectievelijk inhuur. Er is getoetst aan de Aanbestedingswet. Onderstaand de bevindingen.
Inkoop
Na een rechtmatig verlopen aanbestedingstraject inzake een applicatie rondom de processen Jeugd en WMO is tijdens het implementatietraject noodzakelijkerwijs besloten om deze toch niet af te ronden. Om alsnog de continuïteit van deze processen te kunnen waarborgen en zorgvuldig een nieuw aanbestedingstraject te kunnen uitvoeren is er bewust voor gekozen om voor de bestaande leveranciers, nieuwe opdrachten te verstrekken. Het risico van onrechtmatigheid is bij de besluitvorming meegewogen en geplaatst tegenover de controle gap van de rechtmatigheid (totale onrechtmatigheidsgrens: 1% van lasten (inclusief reserves); deze bedraagt afgerond €4,06 miljoen). Per saldo bedraagt de onrechtmatigheid van deze inkoop €132.872 (excl. Btw).
Inhuur
Expliciet is getoetst of de externe inhuur financieel rechtmatig is uitgevoerd in 2019. Uit dit onderzoek is gebleken dat één inhuurpost ad. € 88.222 (excl. Btw) is aan te merken als onrechtmatig. Het betreft de inhuur van een juridisch planoloog voor de inzet van diverse projecten. De opdrachtwaarde komt in het boekjaar 2019 (inclusief de opdrachtwaarde van het boekjaar 2017) uit boven de Europese aanbestedingsdrempel ad. € 221.000 (excl. Btw).
Historische onrechtmatige posten
Daarnaast zijn de 2 historische onrechtmatige posten KPN en PinkRoccade per 31 december 2019 gecontroleerd; zoals eerder gememoreerd hangen deze samen met opdrachtverleningen van voor de periode 2012/2013.
Deze kennen nog een onrechtmatigheid over geheel 2019 van totaal €671.248 (excl. Btw). De 2 onrechtmatige historische inkoopcontracten betreffen:
- PinkRoccade €671.248 (excl. Btw)
Per 15 januari 2019 is een aanzienlijk deel van de onrechtmatigheid komen te vervallen. Reden hiervoor is dat de softwareapplicatie voor belastingen/ financiën op basis van een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking (maar wel met voorafgaande vrijwillige publicatie) aan Pink Roccade is gegund. Op basis van de uitzonderingsgronden binnen de kaders van de Europese aanbestedingsrichtlijnen was dit mogelijk. De totale omzet 2019 van de crediteur PinkRoccade was €1.230.093 (excl. Btw). De omzet ten behoeve van de softwareapplicatie voor belastingen/ financiën bedroeg €558.845 (excl. Btw). De resterende onrechtmatige omzet bedroeg derhalve: €671.248 (excl. Btw). Deze onrechtmatigheid bedroeg in 2018 €906.709 (excl. Btw)
- KPN BV ad. € 0 (excl. Btw).
De onrechtmatigheid vanuit het verleden had betrekking op de omzet “vaste telefonie”; de omzet mobiele telefonie was al wel aanbesteed conform de richtlijnen. Per november 2018 zijn we voor vaste telefonie gebruik gaan maken van via het collectief KING aanbestede contracten. Kortom inmiddels is de onrechtmatigheid dus geheel komen te vervallen in 2019. Deze onrechtmatigheid bedroeg in 2018 €88.811 (excl. Btw).
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2019 bedraagt dus in totaal €892.342 (excl. Btw): in 2018 (€995.520 excl. Btw).
De bevindingen van de controles, onderzoeken en audits zijn opgenomen in de voortgangsrapportages per 10 juni 2019, 10 oktober 2019 en op 10 februari 2020 welke zijn aangeboden aan de directie en het bestuur.
Het sociale domein
In de afgelopen periode zijn de verantwoordingen en bijbehorende controlerapportages ontvangen van de SVB, BVO Jeugdzorg IJsselland en de zorgaanbieders WMO en Beschermd wonen. De gemeentelijke accountant weegt de uitkomsten hiervan mee in zijn oordeel over de rechtmatige bestedingen in de gemeentelijke jaarrekening.
Verantwoording SiSa, IMG en OA
Op basis van de uitgevoerde controlewerkzaamheden blijkt dat op de drie aangeleverde bijlagen SiSa, IMG en OA) het totaal financieel verantwoorde bedrag ad €47.249.804 juist en rechtmatig is.
Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Voor misbruik en oneigenlijk gebruik heeft de gemeente geen expliciet beleid. Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is verweven in gemeentelijke regelingen en de organisatiecultuur. De beheersmaatregelen (verbijzonderde) interne controles en principes als functiescheiding en integriteit vormen daarvoor de randvoorwaarden.
In 2018 en 2019 is er een follow up onderzoek uitgevoerd inzake de fraude risicoanalyse 2017 inclusief misbruik en oneigenlijk gebruik en corruptie-analyse.
Begrotingscriterium
Bij de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Met de controle van de juiste toepassing van het begrotingscriterium toetsen we of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer (ex artikel 212 van de Gemeentewet).
Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen vragen om autorisatie door de gemeenteraad. In de regel legt het college deze wijzigingen vooraf aan de raad voor. Het college vraagt daarmee toestemming om het betreffende beleid uit te voeren en het benodigde bedrag te besteden.
Alleen wanneer door omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk is, legt het college een begrotingswijziging achteraf aan de raad voor. Als de raad hiermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd.
Over het algemeen worden begrotingsoverschrijdingen die passen binnen de beleidskaders van de raad niet meegenomen in het accountantsoordeel.
Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen tenminste de volgende “soorten” begrotingsafwijkingen worden onderkend: | Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel | Onrechtmatig en telt mee voor het oordeel |
Budgetoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn geautoriseerd. Bijvoorbeeld: de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend, maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad. | X | |
Budgetoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet. | X | |
Budgetoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding. | X | |
Budgetoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen. | X | |
Budgetoverschrijdingen betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente ervoor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. | ||
- geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar | X | |
- geconstateerd na verantwoordingsjaar | X | |
Budgetoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen of totaal geautoriseerd budget) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren. | ||
- jaar van investeren | X | |
- afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren | X |
Overschrijding lasten programma’s
Bij dit onderdeel moet per programma de rechtmatigheid van een hogere last in de rekening vergeleken met de begroting worden toegelicht.
In de programma’s: Burger en Bestuur, Milieu, Herstructurering en vastgoed en Algemene dekkingsmiddelen speelt dit, maar deze overschrijdingen zijn wel rechtmatig.
(bedragen x €1.000) | |||
Programmanaam | Begroting 2019 | Rekening 2019 | Verschil |
Burger en Bestuur | 8.373 | 8.640 | 267 |
Milieu | 16.138 | 16.512 | 374 |
Herstructurering en vastgoed | 18.049 | 36.474 | 18.425 |
Algemene dekkingsmiddelen | 5.532 | 5.900 | 368 |
Toelichting en conclusie
Programma Burger en Bestuur
De overschrijding betreft de storting in de voorziening wethouderspensioenen. Dit is een verplichte uitgave en past in het beleidskader
Programma Milieu
Deze overschrijding is in zijn geheel toe te schrijven aan de meerkosten van het taakveld 7.3 huishoudelijk afval. Dit betreffen onvoorzienbare onvoorziene omstandigheden. In 2019 zijn vergoedingen voor grondstoffen met waarde over voorgaande jaren (met name kunststof en drankpakken) neerwaarts en definitief vastgesteld, ook stijgen de verwerkingskosten van afval harder dan voorzien.
Programma Herstructurering en vastgoed
De overschrijding betreft de aankoop van grond in de grondexploitatie A-1 conform raadsbesluit 27-11-2019. Deze aankoop maakt wel onderdeel uit van de vastgestelde grondexploitatie maar is alleen wat naar voren gehaald. Hiertegenover staat ook een hogere bate zijnde een verrekening met de exploitatiebijdrage. Daarnaast is er een hogere last van €6 miljoen vanwege een splitsing in de grondexploitatie in een faciliterend deel en een actief gemeentelijk deel. Per saldo is dit budgettair neutraal.
Programma Algemene dekkingsmiddelen
De overschrijding betreft een storting in de voorziening dubieuze debiteuren van €172.000. Dit is een verplichte uitgave die past in het beleidskader. Daarnaast betreft het kosten gedetacheerd personeel waarvoor ook als bate een vergoeding voor wordt ontvangen.
Reserves
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere puttingen en hogere stortingen uit/in reserves ( > €50.000) dan begroot. Indien dit voorkomt bij egaliserende reserves zijn deze gezien het doel van de reserve altijd rechtmatig. Hogere puttingen en stortingen zijn voorgekomen bij de volgende niet egaliserende reserves:
- storting in Generieke weerstandreserve €3,2 miljoen
In 2019 is een eenmalige dividenduitkering ontvangen van €3,2 miljoen van KonnecteD. Dit betreft de verhoging van het dividend waarmee in de Voorjaarsnota 2019 in het kader van de heroverwegingen in 2020 rekening was gehouden. Dit bedrag is echter eerder ontvangen en conform de uitgangspunten bij de Voorjaarsnota 2019 toegevoegd aan de generieke weerstandsreserve. Deze storting is verwerkt via het programma Algemene dekkingsmiddelen.
- putting uit Generieke weerstandreserve €455.000
In 2019 zijn de aandelen verkocht en is deze verbonden partij opgeheven. Het gemeentelijke aandelenkapitaal van €455.000 is afgeboekt ten laste van de generieke weerstandsreserve.
- storting in reserve Wonen boven winkels €1,0 miljoen
Dit betreft een ontvangst in de reserve waarmee rekening was gehouden in de begroting 2020. Het bedrag is echter al ontvangen in 2019 en wordt derhalve conform de besluitvorming bij de Voorjaarsnota 2019 gestort in de reserve Wonen boven Winkels.
Investeringen/Kredieten
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere uitgaven (> €50.000) op investeringen/kredieten dan begroot. Dit komt voor bij kredieten:
- krediet reconstructie Brinkgreverweg
Het krediet is in 2019 overschreden met € 466.000, maar dit past nog wel in het totale krediet wat beschikbaar is voor deze investering.
- winkelcentrum Colmschate
Het krediet is in 2019 overschreden met € 60.000. Hier tegenover staat echter ook een hogere inkomst.
Conclusie
De gemeente beschikt over een gedegen (verbijzonderde) interne controle. Dit geeft de accountant voldoende inzicht voor een oordeel over de rechtmatigheid.
De (verbijzonderde) interne controles richten zich op de administratieve organisatie en interne controle. De toepassing van deze essentiële beheersmaatregelen wordt daarmee gecheckt. Waar nodig leidt de evaluatie tot aanpassingen in de bedrijfsvoering. Met deze stappen is de uitvoering van de (verbijzonderde) interne controles van voldoende niveau.
Verantwoording door het college
De financiële beheersmaatregelen die in deze jaarrekening worden beschreven vallen binnen de financiële rechtmatigheidskaders van de raad en hogere overheden.
Vooruitblik
De gedane verbeteracties en aanbevelingen van de accountant ten behoeve van de interne (financiële) beheersing en de verdere doorontwikkeling van de verbijzonderde interne controle zullen voortvarend worden opgepakt door de organisatie.